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George-Marcelpoil E., Duboeuf T., Bourdeau P., Corneloup J., Gerbaux F.
Introduction générale :
Depuis la loi pour la montagne de 1985 (dite loi n°85-30 du 9
janvier 1985), les communes supports de stations sont reconnues
autorités organisatrices de l'activité
touristique, établissant la légitimité
politique des élus sur le pilotage de celle-ci. Cette
affirmation du rôle de la commune dans le
développement touristique a eu de profondes
répercussions tant sur l'encadrement formel et juridique de
l'activité que sur les modes de gestion et le financement
local du développement touristique... Les communes ont en
effet des responsabilités classiques - écoles et
transports scolaires, action sociale, assainissement et ramassage des
ordures ménagères, équipements
collectifs, responsabilité des espaces publics - et des
responsabilités spécifiques pour
répondre aux enjeux du développement touristique.
Ces responsabilités spécifiques sont la
promotion, les services publics et équipements touristiques
(tels les navettes ou les piscines, les patinoires, les parkings, les
remontées mécaniques qui sont en France un
service public d'intérêt local), auxquels
s'ajoutent de plus en plus de responsabilités induites comme
le développement sportif local, le logement du personnel
saisonnier, l'accès au logement pour la population locale...
Dans un tel contexte, la gestion et la maîtrise de
l'urbanisme et des droits à construire deviennent par
exemple une responsabilité majeure et complexe à
assurer.
Pour assumer toutes ces tâches, les collectivités
locales peuvent intégrer des services ad hoc dans les
services communaux sous les différentes formes juridiques
appropriées à cet effet ; Dans ce cas, elles
doivent les développer et leur faire exécuter des
tâches qui ne sont pas courantes pour une
collectivité locale. Elles peuvent aussi chercher
à contracter avec des opérateurs
privés. Cette contractualisation passe par des
délégations de services publics et ouvre sur une
large gamme de situations. En effet, les statuts des exploitants et la
nature des conventions passées entre l'exploitant et
l'autorité locale ont une influence importante sur le
volume, le type des investissements réalisés. Les
stations françaises n'ayant que rarement une
unicité de gestion, dénommée
« intégration », il est alors usuel que
les services d’exploitation soient répartis entre
plusieurs opérateurs aux statuts souvent
différents, allant de l’entité
« privée » à
l’entité « publique »
(département ou commune) en passant par la solution du type
« société
d’économie mixte ». Par ailleurs, la
collectivité a une responsabilité sur
l’ensemble de la station, ne serait-ce que pour la promotion
et l’animation, et plus globalement pour impulser une
certaine dynamique locale de l’accueil touristique. Cette
responsabilité se traduit surtout par
l’organisation d’un partenariat avec
l’ensemble des prestataires touristiques qui ne va pas de soi
! La construction des politiques locales met face à face des
partenaires dont le cadre global de contraintes légales et
réglementaires, les logiques, et les moyens humains et
financiers sont radicalement différents. Un partenariat pour
le moins asymétrique qui met les maires, chargés
de défendre des intérêts publics
locaux, face aux prestataires touristiques, qui défendent
leurs intérêts économiques de plus en
plus souvent sans liens forts avec le territoire. Dès lors,
les relations à propos de la construction de la politique
locale, des orientations à prendre comme la construction de
l’image touristique et sportive pour la
notoriété et les retombées
économiques sont propres à chaque site, en
fonction des différents types d’acteurs
présents dans les stations. Cette situation a conduit
à une grande variété de
systèmes d’acteurs au sein des stations
françaises aujourd’hui.
La variété de systèmes
d’acteurs renvoie à la genèse et
à l’histoire des sites. Certaines stations sont le
fruit d’initiatives privées, multiples et pour
lesquelles les autorités publiques n’ont pas eu
d’implications directes ; a contrario, le
développement dans d’autres sites a
été voulu et assumé par les
collectivités locales, (commune ou département).
De ces contextes historiques découlent des attitudes
variables des communes face à la station et à son
développement, face aux acteurs et opérateurs
privés. Aussi, une grande diversité de modes de
management s’est constitué petit à
petit dans chaque site, allant de la gestion entièrement
assurée par la ou les collectivités locales, nous
dirons communo-centrée , à la gestion
entièrement déléguée
à des opérateurs touristiques.
La variété des systèmes
d’acteurs se décline également en
fonction de différents facteurs plus ou moins externes
à la station :
A/ La proximité ou non de centres urbains implique tel ou
tel type d’activités et de positionnement de
l’offre touristique.
B/ La localisation géographique induit donc la
présence plus ou moins forte de certaines
activités et donc de certains acteurs et
opérateurs économiques.
C/ Les caractéristiques climatiques ont une influence
déterminante. On constate depuis quelques années
les variations climatiques, dont les conséquences et
l’impact médiatique sont importants : la
fragilité du développement touristique des
stations de moyenne montagne en est un exemple, entraînant
une mobilisation et une implication inégales des acteurs au
sein de ces stations. Cette mobilisation prend une dimension
régionale comme dans le cas de la région Provence
Alpes - Côte d’Azur ou apparaît plus
circonscrite avec la récente étude entreprise par
le département de l’Isère sur le
devenir des stations de moyenne montagne (Conseil
Général de l’Isère, 2003).
L’ensemble de ces données sont lourdes de
conséquences aujourd’hui, 20 ans après
la loi pour la montagne. L’activité touristique
affronte aujourd’hui des difficultés et des
incertitudes importantes, notamment sur le marché
touristique :
1. La stagnation voire le
déclin du marché des stations de sport
d’hiver en témoigne. Les prévisions
sont pessimistes avec, d’ici 2015, un nombre de skieurs qui
devrait chuter de 13 % (Entreprise Rhône-Alpes,
février 2003).
2. Parallèlement, la plupart
des discours entérinent la fin du tourisme de masse,
corollaire d’une recherche, par les touristes, de leurs
racines, de valeurs nouvelles, incompatibles avec « les
usines à ski », que sont certaines stations.
3. L’offre touristique
n’est pas totalement adéquate, compte tenu des
nouvelles demandes de la clientèle. La rénovation
de l’hébergement et de
l’élargissement du produit tout ski à
d’autres prestations est annoncée. Les
opérations de diversification des stations sont
aujourd’hui plus fréquentes et
bénéficient de l’aide des pouvoirs
publics, principalement des collectivités territoriales,
mais ces opérations sont lourdes à mener.
Dans ce contexte d’incertitude, les collectivités
locales s’interrogent. Les conseils régionaux de
Rhône-Alpes et PACA, les départements de
l’Isère, de Savoie et des Hautes-Alpes par
exemple, ont lancé des réflexions et des mesures
pour définir des politiques stratégiques dans ce
domaine.
Comment les stations gèreront-elles toutes ces incertitudes
‘ Comment s’adapteront-elles ‘ Ces
adaptations à entreprendre ne sont-elles pas à
impulser grâce notamment à un management
performant ‘ Telle l’hypothèse centrale
à partir de laquelle nous nous sommes interrogés
pour engager ce travail sur la gestion des stations de montagne.
Cette hypothèse est développée par de
nombreux auteurs français et étrangers. Notamment
Arvid Flagestad souligne : « En matière de gestion
stratégique, le choix de la structure et de la conception
organisationnelle est un élément
déterminant de la réussite
stratégique. » (Cimes, 2002).
Cette question est peu abordée en France. Le
développement touristique, d’abord
impulsé par l’Etat central, puis menée
sous la responsabilité légale des
collectivités locales depuis 1985, entre pourtant dans une
phase essentielle où il s’agit de sortir de la
phase d’investissement pour entrer dans une phase de gestion.
Nous développerons pour cela plusieurs
thématiques afin de cerner l’ensemble des
questions relatives à cette gestion :
- La première question est celle de la connaissance. Quel
est aujourd’hui le niveau de connaissances statistiques et
qualitatives des stations, et quel système
d’information performant pourrait en permettre une meilleure
connaissance ‘ Nous aborderons des
éléments de réflexions dans le premier
module.
- Quelles sont les différentes modalités
d’organisation juridiques et formelles du partenariat
public-privé pour gérer les stations de montagne
‘ Comment évoluent-elles ‘ Tel sera le
second point abordé.
- Au-delà des rapports formels et juridiques, quels sont les
relations entre acteurs et les rapports de pouvoir au sein des stations
‘ Quelles sont les formes de gouvernance ‘ Ce sera
le troisième module développé.
- Le quatrième module soulèvera la question des
financements locaux du tourisme.
- Le cinquième module abordera la question de la
fréquentation touristique et de la gestion des espaces
urbains et naturels. Il mobilisera les notions de formes de
développement territorial, pour aborder la question des
interactions entre cultures sportives de montagne et territoires.
- Nous aborderons dans le dernier module les
éléments de synthèse sur la
gouvernance des stations de montagne, la comparaison avec la situation
dans d’autres massifs alpins comme les
Pyrénées et le Valais suisse.
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